推進(jìn)學(xué)前教育依法治理

近年來，學(xué)前教育得到快速發(fā)展，但仍是國民教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，需要通過立法，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，破解突出問題，為學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。在此背景下，《中華人民共和國學(xué)前教育法》（以下簡稱學(xué)前教育法）應(yīng)運(yùn)而生。

學(xué)前教育法共9章85條，構(gòu)建了科學(xué)合理、特色鮮明、問題導(dǎo)向的學(xué)前教育法律體系，對于推進(jìn)學(xué)前教育依法治理具有根本性意義，其立法創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，以“保障適齡兒童接受學(xué)前教育，規(guī)范學(xué)前教育實(shí)施”為鮮明的立法宗旨。“保障”就是使學(xué)前兒童的“生命安全和身心健康、得到尊重和保護(hù)照料，依法平等接受學(xué)前教育”等權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。學(xué)前教育法“堅(jiān)持最有利于學(xué)前兒童的原則，給予學(xué)前兒童特殊、優(yōu)先保護(hù)”，并為此設(shè)立“學(xué)前兒童”專章，將其置于總則后的第一部分，突出保障學(xué)前兒童權(quán)利在學(xué)前教育法體系中的核心地位。同時(shí)，對政府、父母及其他監(jiān)護(hù)人、幼兒園等主體履行保護(hù)義務(wù)作出明確的法律規(guī)定。但學(xué)前教育法不單純是一部學(xué)前兒童權(quán)利保護(hù)法，其另一立法要義就是依法“規(guī)范”學(xué)前教育治理。學(xué)前教育法從如何管理、誰來負(fù)責(zé)等角度出發(fā)，對幼兒園設(shè)置了周延的內(nèi)外部治理規(guī)則和法律責(zé)任體系，并界定了政府在不履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這些極具創(chuàng)新的規(guī)范能夠清晰劃定各主體的行動領(lǐng)域，防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)分離、相互推諉等現(xiàn)象，使學(xué)前教育實(shí)踐中各個(gè)主體的功能效用得到最大限度地發(fā)揮。“保障”與“規(guī)范”既相對獨(dú)立，又緊密關(guān)聯(lián)，“保障”以“規(guī)范”為抓手，“規(guī)范”以“保障”為依托，二者在實(shí)踐中雙向互構(gòu)。因此，落實(shí)“保障”與“規(guī)范”的宗旨，是推進(jìn)學(xué)前教育依法治理的根本遵循。

第二，明確學(xué)前教育是“國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主”。為此，一方面，學(xué)前教育法規(guī)定政府發(fā)展學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)體制，確立政府主導(dǎo)、社會力量參與的辦園體制，并設(shè)立專章規(guī)定學(xué)前教育投入保障制度，明確政府是學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)用的主要承擔(dān)者，應(yīng)將學(xué)前教育財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)列入中央與地方各級預(yù)算，以此助力通過多種法定方式支持普惠性幼兒園發(fā)展。這些規(guī)定將學(xué)前教育的政府投入上升為法定職責(zé)，為學(xué)前教育事業(yè)依法發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。另一方面，學(xué)前教育法明確規(guī)定社會資本不得通過兼并收購等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)在境內(nèi)外上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性民辦幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性民辦幼兒園資產(chǎn)。這些規(guī)定可以遏制有的民辦幼兒園過度逐利的傾向，使幼兒園回歸“公益性”事業(yè)的基本定位。

第三，構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、法人治理、民主管理”為一體的幼兒園治理體系。從內(nèi)部治理的視角出發(fā)，學(xué)前教育法明確，“公辦幼兒園的基層黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)幼兒園工作，支持園長依法行使職權(quán)”，并規(guī)定幼兒園“應(yīng)保障教職工依法參與民主管理和監(jiān)督”的權(quán)利，明確家長委員會“可以對幼兒園保育教育工作和日常管理進(jìn)行監(jiān)督”的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，學(xué)前教育法著重規(guī)范了幼兒園教職工管理制度和保育教育制度，將保護(hù)學(xué)前兒童、及時(shí)排除安全隱患，以及做好食品安全、衛(wèi)生與消毒等職責(zé)作為幼兒園的法定義務(wù)；將愛護(hù)兒童、無特定違法犯罪記錄和定期進(jìn)行健康檢查等極具特色的要求作為幼兒園教職工的從業(yè)條件。從外部治理的視角出發(fā)，學(xué)前教育法對幼兒園運(yùn)行的全過程設(shè)立了系列監(jiān)管制度。自幼兒園申請?jiān)O(shè)立時(shí)起，政府便需審核幼兒園是否符合法定的成立條件，這是幼兒園獲得法人資格的基礎(chǔ)；在幼兒園的運(yùn)行過程中，政府還需審計(jì)幼兒園的財(cái)務(wù)情況、關(guān)注幼兒園是否履行收費(fèi)公示義務(wù)、評估幼兒園的保育質(zhì)量；幼兒園即將停止運(yùn)行時(shí)，應(yīng)按照規(guī)定向政府及社會履行公告義務(wù)。這些具體的規(guī)定全方位構(gòu)建起幼兒園的外部治理體系。在內(nèi)外二分視角下，學(xué)前教育法確立的幼兒園治理體系兼具問題導(dǎo)向與可操作性，對于學(xué)前教育依法治理具有關(guān)鍵性推進(jìn)作用。

第四，規(guī)定了完善的法律責(zé)任制度，特別是政府的法律責(zé)任。無論是“保障”還是“規(guī)范”，都有賴于相關(guān)主體履行法定職責(zé)。完備的監(jiān)督責(zé)任制度是推進(jìn)學(xué)前教育依法治理的基本保證。學(xué)前教育法以幼兒園與政府兩大關(guān)鍵主體為軸心，設(shè)置多項(xiàng)法律責(zé)任，涵蓋多種責(zé)任類型。在政府對幼兒園層面，如幼兒園存在擅自組織入園考試或者測試、虐待侮辱兒童、組織學(xué)前兒童參與商業(yè)性活動、違規(guī)收取費(fèi)用等行為，政府可以對其采用責(zé)令限期改正、警告、沒收違法所得、責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證等不同性質(zhì)的責(zé)任追究方式。在政府自身層面，如地方政府及有關(guān)部門未履行“按照規(guī)定制定、調(diào)整幼兒園布局規(guī)劃”“按照規(guī)定提供普惠性幼兒園建設(shè)用地”“未將新建居住區(qū)配套幼兒園舉辦為普惠性幼兒園”等職責(zé)時(shí)，上級機(jī)關(guān)和有關(guān)部門可視情節(jié)追究責(zé)任。在幼兒園對教職工的管理層面，如幼兒園在崗人員 存在酗酒、嚴(yán)重違反師德師風(fēng)等可能危害兒童身心安全情形的，幼兒園或相關(guān)教育行政部門可通過給予處分、解除勞動合同、吊銷資格證書等方式追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

未來，在學(xué)前教育法的實(shí)施過程中，政府、幼兒園、社會組織等不同主體應(yīng)將“保障”與“規(guī)范”作為學(xué)前教育法實(shí)施與配套制度建設(shè)的遵循，推進(jìn)學(xué)前教育治理法治化，將學(xué)前教育法的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人奠定基礎(chǔ)。（陜西師范大學(xué)教授 陳鵬）